ΕΠΟ33 (Δημιουργία και Εξέλιξη Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων) - 5/2011

ΜΑΙΟΣ 2011

ΘΕΜΑ

«Αφού εξετάσετε τις διαδοχικές συνθήκες τις ΕΕ, καλείστε να εκτιμήσετε ποια, κατά τη γνώμη σας, συνέβαλε περισσότερο στην ανάπτυξη και στην αποτελεσματικότητα της Ευρωπαϊκής εξωτερικής πολιτικής»

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ                                                                                           
Η έννοια του όρου ‘Ευρωπαϊκή Εξωτερική Πολιτική’ μέχρι την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη            
Η σταδιακή διαμόρφωση της Ευρωπαϊκής Εξωτερικής Πολιτικής μέσα από τις Ευρωπαϊκές Συνθήκες      Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη  
            Συνθήκη Μάαστριχτ                             
            Συνθήκη Άμστερνταμ                                                                            
            Συνθήκη Νίκαιας                                                                                              
            Συνθήκη Λισαβόνας                                                                             
Σύνοψη και εκτίμηση για τη συμβολή των Συνθηκών                                          
ΑΝΤΙ ΕΠΙΛΟΓΟΥ: Το αβέβαιο μέλλον της κοινής εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ     
ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ                                                                                                                                    

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

            Το θέμα που αναπτύσσεται παρακάτω, πραγματεύεται το διαχρονικά λεπτό και ακανθώδες ζήτημα της κοινής ευρωπαϊκής πολιτικής εξωτερικών και άμυνας. Βασικός στόχος της εργασίας είναι να διαπιστώσει την εξελικτική πορεία αυτής της πολιτικής, μέσα από την μελέτη και ανάλυση των Ευρωπαϊκών Συνθηκών, από το 1986 έως τις μέρες μας. Απώτερος στόχος είναι να διατυπωθούν κρίσεις και απόψεις για την συμβολή των Συνθηκών στην επίτευξη κοινής πορείας στα εξωτερικά θέματα και να εντοπιστεί εκείνη η Συνθήκη που συνέβαλε στο μεγαλύτερο βαθμό στην σημερινή κατάσταση της εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ.
            Για να γίνει αυτό θα γίνει καταρχάς μια μικρή καταγραφή της κατάστασης που ίσχυε στην εξωτερική πολιτική προ της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης, ώστε να διαπιστωθεί ο προβληματισμός που επικρατούσε ήδη από τα πρώτα βήματα της ευρωπαϊκής προσπάθειας. Ακολούθως θα παρατεθούν τα σημαντικότερα στοιχεία των Συνθηκών που σχετίζονται με την εξωτερική πολιτική και την πολιτική άμυνας, έτσι όπως καταγράφονται στη σχετική βιβλιογραφία. Έμφαση θα δοθεί στα καινοτομικά στοιχεία που κάθε επόμενη Συνθήκη επέβαλε και στη συμβολή τους στην τελική μορφοποίηση της εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ.
            Σε επόμενο επίπεδο θα συγκεντρωθούν και συνοψιστούν τα βασικά ‘επιτεύγματα’ κάθε Συνθήκης, τονίζοντας τον αντίκτυπό που είχαν και θα γίνουν σχόλια για την σημασία τους ως βήματα σχηματισμού μιας ενιαίας ευρωπαϊκής ‘φωνής’. Σε αυτό το στάδιο θα γίνει πιο εμφανές ποια Συνθήκη διαμόρφωσε και επηρέασε εντονότερα τις εξελίξεις στην εξωτερική πολιτική.
            Εν κατακλείδι, και προκειμένου να υπάρξει μια πιο σαφής τοποθέτηση από την πλευρά του συγγραφέα, θα διατυπωθούν σκέψεις και προβληματισμοί για την έως τώρα πορεία της ενοποιητικής προσπάθειας στα ζητήματα εξωτερικής πολιτικής. Επίσης  θα υπάρξει μια τελική εκτίμηση για το αβέβαιο μέλλον της ευρωπαϊκής εξωτερικής πολιτικής και για τον τρόπο προσέγγισης που φαντάζει προσφορότερος, ώστε να επιτευχθεί μια καθολικά αναγνωρίσιμη παρεμβατική και δυναμική ευρωπαϊκή παρουσία στο παγκόσμιο γίγνεσθαι.   

Η ΕΝΝΟΙΑ ΤΟΥ ΟΡΟΥ ‘ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΞΩΤΕΡΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ’ ΜΕΧΡΙ ΤΗΝ ΕΝΙΑΙΑ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΠΡΑΞΗ

            Από το 1950 αναπτύχθηκαν οι πρώτες σκέψεις και σχεδιασμοί για την σύσταση μιας Ευρωπαϊκής Αμυντικής Κοινότητας (ΕΑΚ) με κοινό ευρωπαϊκό στρατό. Μετά από αμφιταλαντεύσεις, τελικά το 1952 υπογράφτηκε η πρώτη Συνθήκη ΕΑΚ που παρέκλινε αρκετά από την δυναμική της πρώτης της σύλληψης και τελικά μέσα σε αυξημένη πολιτική αντίθεση στη Γαλλία, κατέστη ένα θνησιγενές εγχείρημα. Από το 1955 με την Δυτικοευρωπαϊκή Ένωση (ΔΕΕ), έγινε απόπειρα σύστασης μιας αμυντικής ευρωπαϊκής οντότητας, που όμως πρακτικά ατόνησε λόγω της αδιαπραγμάτευτης κυριαρχίας του ΝΑΤΟ (Χριστοδουλίδης, 2010, σ.30 & 56-57 & 58-59).
            Στη Δ. Ευρώπη η άμυνα και η εξωτερική πολιτική αναπτύχθηκαν υπό στενό αλλά διακριτό εναγκαλισμό. Ήδη από το 1970 τα κράτη της Κοινότητας προσπάθησαν να αναπτύξουν ένα συνεργατικό πλαίσιο εξωτερικής πολιτικής, που να μην αμφισβητεί την πρωτοκαθεδρία του ΝΑΤΟ στα θέματα άμυνας και να μην διαταράσσει τις ευρω-ατλαντικές σχέσεις (Λάβδας, 2002, σ.123). Άλλωστε η διασύνδεση οικονομικών και πολιτικών παραμέτρων λόγω της δράσης της Κοινότητας σε διεθνές επίπεδο, δημιουργούσε διεργασίες που σχετίζονταν με την εξωτερική πολιτική των κρατών-μελών, καθιστώντας την προώθηση της ολοκλήρωσης σε πολιτικό επίπεδο επιτακτική (Χριστοδουλίδης, 2010, σ.90).
            Η πολιτική ενοποίηση βρήκε θεσμική έκφραση για πρώτη φορά το 1970 με την Ευρωπαϊκή Πολιτική Συνεργασία (ΕΠΣ), που στόχευε να δημιουργήσει ένα πλαίσιο διαμόρφωσης κοινών θέσεων στην εξωτερική πολιτική και αποτέλεσε ‘συνδεόμενο’ θεσμό. Ο ‘παράλληλος’ θεσμός της ΔΕΕ που ιδρύθηκε με στόχο το κοινό πλαίσιο αμυντικής συνεργασίας, επαναδραστηριοποιήθηκε το 1984 (Λάβδας, 2002, σ.124). Η ΕΠΣ λειτούργησε παράλληλα με τις κοινοτικές διαδικασίες με στόχο το συντονισμό της εξωτερικής πολιτικής, με τρόπο που να δείχνει στον υπόλοιπο κόσμο ότι η Ευρώπη έχει και πολιτική αποστολή. Ο συντονισμός και η εναρμόνιση επιμέρους εθνικών θέσεων και η ανάληψη κοινής δράσης, αποτέλεσε αντικείμενο της ΕΠΣ για την εξωτερική πολιτική (Χριστοδουλίδης, 2010, σ.99).
            Βασικό χαρακτηριστικό της ΕΠΣ ήταν ότι παρά τις προσπάθειες θεσμοποίησης της, διατήρησε διακυβερνητικό χαρακτήρα και λειτούργησε εκτός του θεσμικού πλαισίου της Κοινότητας. Για θέματα που σχετίζονταν με την ΕΠΣ η Επιτροπή δεν έπαιρνε πρωτοβουλίες, το Κοινοβούλιο μέχρι το 1976 δεν λάμβανε απαντήσεις από τη Διάσκεψη Υπουργών και οι Υπουργοί δεν δεσμεύονταν από τη διαδικασία λήψης αποφάσεων στο Συμβούλιο (Χριστοδουλίδης, 2010, σ.101-102). Παρά τις προσπάθειες και τις προτάσεις για ποιοτική και ουσιαστική μετάλλαξη της ΕΠΣ (έκθεση Tindemans, σχέδιο Genscher-Colombo, σχέδιο Spinelli), στην κατεύθυνση της κοινής εξωτερικής πολιτικής και μιας συντονισμένης πολιτικής για την ασφάλεια, η διακυβερνητική φιλοσοφία των κρατών για τα θέματα αυτά κατέστησαν την ΕΠΣ έναν ατελή και παρακμάζοντα μηχανισμό (Χριστοδουλίδης, 2010, σ.102-106).

Η ΣΤΑΔΙΑΚΗ ΔΙΑΜΟΡΦΩΣΗ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΞΩΤΕΡΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΜΕΣΑ ΑΠΟ ΤΙΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΕΣ ΣΥΝΘΗΚΕΣ

Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη

            Τα πρώτα βήματα της κοινής εξωτερικής πολιτικής υπό ένα θεσμικό πλαίσιο, έγιναν με την  Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη του 1986, που προέβλεπε διαδικασίες αμοιβαίας πληροφόρησης και συνδιασκέψεις των κρατών-μελών για την εναρμόνιση των θέσεών τους στη διεθνή πολιτική (Μούσης, 2008, κεφ.8.2). Η ΕΕΠ αποτέλεσε ‘μια καλή συμφωνία αλλά όχι μια καλή Συνθήκη’ σύμφωνα με τον Tindemans. Το πρώτο μέρος της περιελάμβανε κοινές διατάξεις, με πιο σημαντική αυτή της αναγνώρισης του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου. Στο δεύτερο υπήρχαν προσθήκες και τροποποιήσεις των ιδρυτικών συνθηκών. Το τρίτο ήταν αυτό που σχετιζόταν με την Ευρωπαϊκή Πολιτική Συνεργασία (ΕΠΣ), παρέχοντάς της θεσμική και συμβατική υπόσταση (Χριστοδουλίδης, 2010, σ.123-125). Έτσι η ΕΠΣ εντάσσεται στο θεσμικό σύστημα και από συνδεόμενος καθίσταται Κοινοτικός θεσμός (Λάβδας, 2002, σ124).
           Η ΕΕΠ ενσωμάτωσε σε μεγάλο βαθμό τη διακυβερνητική συνεργασία σε θέματα εξωτερικών και άμυνας, χωρίς να μεταβάλει τη φύση και τους τρόπους άσκησης της ΕΠΣ. Συμπερασματικά, η ΕΠΣ δυστυχώς αποτέλεσε μια εν τέλει αρνητική εμπειρία, γιατί δεν κατόρθωσε να διαμορφώσει μια κοινή βάση προσέγγισης των κρατών στα θέματα εξωτερικής πολιτικής. Αυτό από μόνο του ήταν αρκετό για να επιβάλλει την αναζήτηση ενός νέου πλαισίου αντιμετώπισης των εξωτερικών θεμάτων (Λεοντίδου, 2008, σ.474-475).

 Συνθήκη Μάαστριχτ

            Το 1990 οι ηγέτες Γερμανίας και Γαλλίας ζήτησαν τη σύγκλιση διάσκεψης όπου εκτός από την οικονομική θα εξεταζόταν η πολιτική ένωση και η θέσπιση κοινής πολιτικής για τα εξωτερικά και την ασφάλεια. Στόχος τους ήταν μια κοινή εξωτερική πολιτική έναντι της παραπαίουσας ΕΣΣΔ, της ΔΑΣΕ, των μεσογειακών χωρών και της υπόλοιπης Ανατολικής Ευρώπης και η προετοιμασία κοινής ευρωπαϊκής άμυνας. Οι Ατλαντιστές (Βρετανία, Ολλανδία, Πορτογαλία) υπήρξαν παραδοσιακά αρνητικοί στην επέκταση της κοινοτικής αρμοδιότητας στην εξωτερική πολιτική και επιθυμούσαν η άμυνα να παραμείνει υπό την ομπρέλα του ΝΑΤΟ. Οι Ευρωπαϊστές (Γαλλία, Ιταλία, Ισπανία, Γερμανία, Βέλγιο, Ελλάδα, Λουξεμβούργο) επιθυμούσαν μια Ευρωπαϊκή Αμυντική Ταυτότητα με όχημα τη ΔΕΕ. Η συμβιβαστική φόρμουλα της δημιουργίας πυλώνων και η μη υπαγωγή τους στο κοινοτικό πλαίσιο (που θα συνεπαγόταν διάβρωση της εθνικής κυριαρχίας), αποτέλεσε την προσφορότερη συμβιβαστική λύση (Χριστοδουλίδης, 2010, σ.137-140).
            Τελικά στη Συνθήκη Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΕΕ) το 1992, διατυπώνεται η ανάγκη κοινής εξωτερικής πολιτικής και η Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ) συγκροτεί έναν δομικό πυλώνα της ΕΕ. Η Δυτικοευρωπαϊκή Ένωση (ΔΕΕ) επίσης εντάσσεται σε αυτό το θεσμικό σύστημα. Λόγω των διαφωνιών μεταξύ εκείνων που ήθελαν τη ΔΕΕ ως ανεξάρτητο αμυντικό βραχίονα της ΕΕ και όσων επιθυμούσαν τη διατήρηση του ρόλου του ΝΑΤΟ στην ευρωπαϊκή άμυνα, η ΔΕΕ τελικά εντάχθηκε στην ΚΕΠΠΑ αλλά για να δραστηριοποιηθεί απαιτούσε τη συμφωνία ΕΕ και ΝΑΤΟ (Λάβδας, 2002, σ.124).
            Με τη ΣΕΕ η ΚΕΠΠΑ καθίσταται δεύτερος κυρίαρχος πυλώνας της ΕΕ και απορροφά πλήρως την ΕΠΣ που δεν είχε πλέον λόγο αυτόνομης ύπαρξης. Είναι προφανές ότι οι συνδεόμενοι (ΕΠΣ) και παράλληλοι (ΔΕΕ) θεσμοί συγχωνεύονται σταδιακά στον 2^ο πυλώνα (Λάβδας, 2002, σ.124). Σε γενικές γραμμές ο πυλώνας της ΚΕΠΠΑ ακολουθεί διακυβερνητικά πρότυπα, αποφεύγοντας την εμβάθυνση της θεσμικής ενοποίησης που θα σήμαινε απώλεια εθνικής κυριαρχίας (Λάβδας, 2002, σ.119). Τα κράτη-μέλη απλώς δεσμεύονται να διασφαλίσουν, ότι οι εθνικές εξωτερικές πολιτικές θα είναι συμβατές με τις κοινές θέσεις της ΕΕ και ότι θα συντονίζουν τις δράσεις τους σε διασκέψεις και διεθνείς οργανισμούς (Λεοντίδου, 2008, σ.475).

 Συνθήκη Άμστερνταμ

            Ήδη από τη Συνθήκη Μάαστριχτ είχε προβλεφθεί το επόμενο θεσμικό βήμα, μια διακυβερνητική διάσκεψη με αναθεωρητικό χαρακτήρα, που θα διευθετούσε διαδικασίες και διατάξεις (ΟΝΕ, ΚΑΠ, εσωτερική αγορά κλπ.) που θα υποστήριζαν τις προβλεπόμενες διευρύνσεις που θα ακολουθούσαν. Κατά τη σύγκλιση της Διάσκεψης στο Τορίνο το 1996 τέθηκε επίσης η επανεξέταση του ρόλου της ΔΕΕ (Χριστοδουλίδης, 2010, σ.161). Στο μεταξύ είχε καταστεί εμφανής η παθογένεια της προηγούμενης Συνθήκης σε ορισμένα θέματα της ΚΕΠΠΑ (στη λήψη αποφάσεων), που την καθιστούσαν αναποτελεσματική (Μαντά κ.α., 2005, σ.2).
            Η Συνθήκη του Άμστερνταμ το 1997, αποτέλεσε τελικά μια ακόμα μεταβατική συνθήκη με αρκετά στοιχεία εμβάθυνσης. Ως προς την εξωτερική πολιτική επήλθε περαιτέρω  θεσμοποίηση της κατά βάση διακυβερνητικής ΚΕΠΠΑ ως κανονικού τομέα δράσης της ΕΕ, προσδίδοντάς της υπερεθνικά στοιχεία. Η σύσταση Μονάδας Σχεδιασμού και Έγκαιρης Προειδοποίησης και ο επαναπροσδιορισμός των σχέσεων ΔΕΕ και ΕΕ για ενίσχυση αξιοπιστίας, συνοχής και αποτελεσματικότητας της πρώτης, ήταν οι βασικές νέες προσθήκες. Ο βασικός χαρακτήρας της ΚΕΠΠΑ ως πυλώνας δεν αλλάζει, όμως η εξωτερική πολιτική για πρώτη φορά αποκτά ένα θεσμό (Ύπατος Εκπρόσωπος) όμοιο με αυτόν του Υπουργού Εξωτερικών, με στόχο την αποτελεσματική απόδοση του μηχανισμού και την καλύτερη διεθνή εκπροσώπηση στο παγκόσμιο σκηνικό (Λάβδας, 2002, σ.133 και Χριστοδουλίδης, 2010, σ.163&171).
            Περαιτέρω, η Συνθήκη προσδιόρισε σαν βασικούς στόχους της ΚΕΠΠΑ, τη διαφύλαξη κοινών αξιών και συμφερόντων περί ανεξαρτησίας και ακεραιότητας της ΕΕ, ενίσχυση της ασφάλειας σε όλες τις μορφές της, διατήρηση της ειρήνης σε διεθνές επίπεδο, προώθηση της διεθνούς συνεργασίας, εδραίωση της δημοκρατίας και σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και ελευθεριών (Λεοντίδου, 2008, σ.475). Το τελικό αποτέλεσμα θεωρήθηκε ότι ενίσχυε τη συνοχή, τη διαφάνεια και την αποτελεσματικότητα της ΚΕΠΠΑ (Μαντά, σ.3). Ειδικότερα καθιστώντας το Συμβούλιο (τους αρχηγούς των κρατών-μελών) υπεύθυνο για τον καθορισμό των κοινών στρατηγικών εξωτερικών και άμυνας και ορίζοντας τον Ύπατο Εκπρόσωπο (Μούσης, 2008, κεφ.2,3).
            Μετά το Άμστερνταμ, η Βρετανία τόνισε την ανάγκη νέων σχημάτων αμυντικής συνεργασίας που όμως δεν θα συνεπάγονταν τη δημιουργία κοινού στρατού ή την αμφισβήτηση του ΝΑΤΟ. Εξετάστηκε τότε η ενσωμάτωση της ΔΕΕ στην ΕΕ, ενώ η γαλλοβρετανική διάσκεψη του Σεν Μαλό το 1998 αποδέχτηκε την ανάγκη της ΕΕ να έχει την ικανότητα αυτόνομης στρατιωτικής δράσης, για να αντιμετωπίζει διεθνείς κρίσεις και να επιτελεί πλήρως το ρόλο της διεθνώς, μόνο όμως εκεί που το ΝΑΤΟ δεν παρεμβαίνει. Αυτή η νέα ώθηση στην κοινή πολιτική ασφάλειας, κατέληξε το 1999 στην αποδοχή από το ΝΑΤΟ της δημιουργίας Ευρωπαϊκής Ταυτότητας Άμυνας και Ασφάλειας εντός του πλαισίου του. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κολωνίας το 1999, αποφάσισε τη μεταβίβαση από τη ΔΕΕ στην ΕΕ των αρμοδιοτήτων διεθνών αποστολών βοήθειας και διάσωσης και το διορισμό του Ύπατου Εκπροσώπου ΚΕΠΠΑ στη θέση του ΓΓ της ΔΕΕ, με τελική κατάληξη το 2000 την ενσωμάτωση της ΔΕΕ στην ΕΕ (Χριστοδουλίδης, 2010, 171-174).

Συνθήκη Νίκαιας

            Ο προσωρινός χαρακτήρας πολλών παραμέτρων της Συνθήκης του Άμστερνταμ απαίτησε αλλαγές που εξετάσθηκαν στο Συμβούλιο της Νίκαιας το 2001. Εν τέλει η ομώνυμη Συνθήκη δεν μπόρεσε να αποτινάξει αυτή την προσωρινότητα, καθώς ναι μεν έδωσε τεχνικές λύσεις κυρίως ως προς τη διαδικασία της επερχόμενης διεύρυνσης με νέα μέλη, αλλά άφησε αναπάντητα τα μεγάλα πολιτικά και συνταγματικά ερωτήματα, τα οποία παραπέμφθηκαν στην επόμενη Διακυβερνητική του 2004 (Λάβδας, 2002, σ.137).
            Στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Νίκαιας, η ΕΕ καθόρισε την Επιτροπή Πολιτικής και Ασφάλειας (ΕΠΑ), την Ευρωπαϊκή Στρατιωτική Επιτροπή και το Ευρωπαϊκό Επιτελείο ως τα όργανα άσκησης πολιτικής ασφαλείας, προβλέποντας ότι το Συμβούλιο μπορεί να εξουσιοδοτήσει την ΕΠΑ να παίρνει αποφάσεις για τη διαχείριση κρίσεων και τον έλεγχο επιχειρήσεων. Αυτή η μεταβίβαση εξουσιών από το Συμβούλιο, έκανε απαραίτητη την περίληψη των σχετικών αποφάσεων στην Συνθήκη της Νίκαιας (Χριστοδουλίδης, 2010, σ.176-177).
            Στη Συνθήκη επιβεβαιώθηκε ο τερματισμός της σχέσης ΕΕ-ΔΕΕ ενώ βασικό ζήτημα διευθέτησης αποτέλεσε η στάθμιση των ψήφων στο Συμβούλιο, ώστε να επιτυγχάνεται συσχετισμός πληθυσμού και πολιτικής βαρύτητας των κρατών. Ως προς την ΚΕΠΠΑ, προωθήθηκε στο πεδίο της εξωτερικής πολιτικής η αποδοχή της ενισχυμένης συνεργασίας των κρατών (που εισήγαγε το Άμστερνταμ) και ρυθμίστηκε ως προς τις προϋποθέσεις της. Την ίδια στιγμή όμως εξαιρέθηκε ο τομέας της άμυνας, ενώ διατηρήθηκε το βέτο στην εξωτερική πολιτική (Χριστοδουλίδης, 2010, σ.179-180 & 184 και Λεοντίδου, 2008, σ.476).
            Η Νίκαια είχε ήδη προδιαγράψει την επόμενη διακυβερνητική του 2004. Στο μεσοδιάστημα, στα πλαίσια της συζήτησης για το μέλλον της Ευρώπης κατατέθηκαν απόψεις που σχετίζονταν ανάμεσα στα άλλα και με την εξωτερική πολιτική της ΕΕ. Ο Γερμανός καγκελάριος Σρέντερ υπό μια ομοσπονδιακή οπτική, υποστήριζε την κοινοτικοποίηση της εξωτερικής πολιτικής και τη στήριξή της από μια στρατιωτική δύναμη. Ο Γάλλος πρωθυπουργός Ζοσπέν από την άλλη, τασσόταν όπως και ο Ντε Γκωλ παλαιότερα υπέρ μιας Ομοσπονδίας Ανεξάρτητων Κρατών, με διασφάλιση του ρόλου του εθνικού κράτους. Ο Βέλγος πρωθυπουργός Φερχοφσταντ ήταν πιο κοντά στη γερμανική πρόταση για ενίσχυση της εξουσίας του Ύπατου Εκπροσώπου (Χριστοδουλίδης, 2010, σ.203-204).

Συνθήκη Λισαβόνας    

            Μετά την Νίκαια συνεχίστηκαν οι προσπάθειες θεσμοποίησης κοινών προτύπων για τα πεδία της εξωτερικής πολιτικής και της άμυνας αλλά και της εσωτερίκευσης αυτών των προτύπων στη διαμόρφωση της εθνικής βούλησης, δηλαδή στη διαμόρφωση των εθνικών πολιτικών (Λάβδας, 2002, σ.141). Στα πλαίσια των διεργασιών για διαφάνεια, μείωση του δημοκρατικού ελλείμματος, αποτελεσματικότερη λειτουργία της ΕΕ και ενίσχυση της συνοχής της εξωτερικής πολιτικής, προωθήθηκε η σύνταξη Συνθήκης για τη θέσπιση Ευρωπαϊκού Συντάγματος που θα αντικαθιστούσε τις προϋπάρχουσες Συνθήκες (Κοινοβούλιο, σ.1).    
            Η Συνέλευση για το σχεδιασμό Ευρωπαϊκού Συντάγματος που αποφασίστηκε στο Λάακεν, ασχολήθηκε με τη διαμόρφωση των παραμέτρων που απαιτούσε η μελλοντική εκπόνηση ενός συνταγματικού κειμένου για την ΕΕ, εν μέσω φεντεραλιστικών και ευρωσκεπτικιστικών διενέξεων. Εν τέλει κατάφερε να συντάξει ένα κείμενο αφετηρία της επόμενης Διακυβερνητικής, στο οποίο γινόταν μνεία στη θέσπιση της θέσης Ύπατου Εκπροσώπου (Υπουργού) Εξωτερικών της ΕΕ, με ταυτόχρονη θέση Αντιπροέδρου της Επιτροπής, Προέδρου του Συμβουλίου Εξωτερικών και αρμοδιότητα το συνολικό συντονισμό της εξωτερικής δράσης της ΕΕ (Χριστοδουλίδης, 2010, σ.205-208).
            Το τελικώς τροποποιημένο κείμενο της Μεταρρυθμιστικής (όπως κατέληξε να είναι) νέας Συνθήκης που πέρασε μέσα από χίλια κύματα διεργασιών, τροποποιήσεων και απορριπτικών δημοψηφισμάτων, επικυρώθηκε στο Συμβούλιο της Λισαβόνας το 2007. Η Συνθήκη της Λισαβόνας καταρχάς συγχωνεύει τους 3 πυλώνες, όμως ειδικά για την ΚΕΠΠΑ διατηρεί τις διατάξεις που την αφορούν και τον διακυβερνητικό της χαρακτήρα. Να σημειωθεί ότι η ΚΕΠΠΑ μένει εκτός αρμοδιότητας του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου. Πραγματοποιείται επίσης πρόοδος για τη διαδικασία δημιουργίας μιας Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης, που θα βοηθά τον Ύπατο Εκπρόσωπο στη διασφάλιση της συνοχής της συνολικής εξωτερικής δράσης. Στα ζητήματα άμυνας και ενώ ενεργοποιείται η Ρήτρα Αλληλεγγύης για βοήθεια κράτους μέλους που δέχεται ένοπλη επίθεση, δίνεται η δυνατότητα στα μέλη που μπορούν και θέλουν, να αναπτύξουν διαρθρωμένη (ή ενισχυμένη) συνεργασία, η οποία μπορεί να οδηγήσει σε κοινό αμυντικό σύστημα. (Κοινοβούλιο, σ.4 και Μούσης, 2008, κεφ.8.2.1 & 8.2.3).
            Με τη Συνθήκη αυτή ο Ύπατος Εκπρόσωπος θα μπορεί να εφαρμόζει τις ομόφωνα συμφωνημένες πολιτικές. Η διατήρηση ομοφωνίας στην ΚΕΠΠΑ θέτει όρια στο νέο θεσμό, καθώς μπορεί να παρακάμπτεται σε περίπτωση διαφωνίας των μελών. Άλλωστε αναφέρεται ρητώς ότι δεν αλλοιώνεται από τον νέο θεσμό η ευθύνη και εξουσία κάθε μέλους για τη χάραξη εξωτερικής πολιτικής. Επιπλέον αναφέρεται ότι ο Ύπατος ενεργεί ως εντολοδόχος του Συμβουλίου (Καζάκος, 2007, σ.14-15).           Επίσης στα άρθρα 4, 17 και 19 εισάγονται νέες υποχρεώσεις των μελών στην άσκηση εξωτερικής πολιτικής, ενώ ενδιαφέρον παρουσιάζει η σύσταση Ευρωπαϊκού Οργανισμού Άμυνας (ΕΟΑ) και η δημιουργία ταμείου εκκίνησης από εισφορές των μελών για τις πρωτοβουλίες της ΚΕΠΠΑ. Τα μέλη δεσμεύονται να θέτουν στη διάθεση της ΕΕ τις στρατιωτικές τους δυνατότητες, ενώ ο ΕΟΑ αναλαμβάνει να καθορίζει τις επιχειρησιακές ανάγκες, να προωθεί μέτρα ικανοποίησής τους και να προάγει την ευρωπαϊκή εξοπλιστική δράση (Καζάκος, 2007, σ.15 και Μούσης, 2008, κεφ.8.2.2).
            Η δυνατότητα ενισχυμένης συνεργασίας που προάγεται μέσω της Συνθήκης, έχει την ιδιαιτερότητα της απαίτησης ομοφωνίας στο Συμβούλιο προτού εκφραστεί με κοινές δράσεις. Κάθε μέλος δηλαδή μπορεί να εμποδίσει την συνεργασία αυτή σε κάποιο τομέα αν κρίνει ότι δεν είναι προς όφελός του. Ο μόνος τομέας που δεν ισχύει αυτό είναι στην ΚΕΠΠΑ όπου η ενισχυμένη συνεργασία αποφασίζεται στο Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία, ειδικότερα για τα μέλη που έχουν αναλάβει δεσμευτικές υποχρεώσεις και πληρούν υψηλά κριτήρια στρατιωτικών δυνατοτήτων (Καζάκος, 2007, σ.16 και Μούσης, 2008, κεφ.2,5).

ΣΥΝΟΨΗ ΚΑΙ ΕΚΤΙΜΗΣΗ ΓΙΑ ΤΗ ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΩΝ ΣΥΝΘΗΚΩΝ

            Η Συνθήκη για την ΕΕ έδωσε την γενική κατεύθυνση περί υπεράσπισης των αξιών και των συμφερόντων της ΕΕ σε διεθνές επίπεδο. Η Συνθήκη του Άμστερνταμ παρείχε στην ΚΕΠΠΑ τα εργαλεία για πιο αποτελεσματική λήψη αποφάσεων και τα μέσα για επίτευξη κοινών στρατηγικών, ενώ στη Νίκαια ενισχύθηκαν οι τεχνικές παράμετροι για τη δημιουργία δομών και διαδικασιών διαχείρισης κρίσεων, εκεί όπου δεν υπήρχε ανάμειξη του ΝΑΤΟ (Μούσης, 2008, κεφ.8,3).
            Στις συζητήσεις για το μέλλον ιδιαίτερη θέση κατέχει η δυνατότητα της ΕΕ να παρεμβαίνει στρατιωτικά σε διεθνές επίπεδο για την αντιμετώπιση κρίσεων. Έως τη Μεταρρυθμιστική Συνθήκη, η ΕΕ θεωρούνταν μια μη στρατιωτική δύναμη άρα μια μη παγκόσμια δύναμη, που δεν είχε ούτε κοινή στρατηγική ούτε εξειδικευμένους πόρους και υλικοτεχνικά μέσα για δράσεις μεγάλης κλίμακας. Σε μια διευρυμένη ΕΕ 27 μελών με γειτνίαση σε ασταθείς περιοχές, η πολλαπλότητα των διαφορετικών στρατηγικών υποβαθμίζει την παρεμβατική ικανότητα της. Ήταν λοιπόν απαραίτητο να επανακαθοριστούν θεσμοί, όργανα και τρόποι λήψης αποφάσεων, αλλά κυρίως να υπάρξει σύγκλιση στόχων και ενιαίος μηχανισμός εφαρμογής για την ΚΕΠΠΑ (Καζάκος, 2007, σ.6).
            Με τη Μεταρρυθμιστική Συνθήκη εγκαταλείπεται η αντικατάσταση των προηγούμενων Συνθηκών από ένα συνταγματικό κείμενο. Βέβαια και πάλι φεντεραλιστές και ευρωσκεπτικιστές έχουν κάτι να προσάψουν, οι μεν ότι ενταφιάζονται οι αρχικοί στόχοι της ΕΕ για πλήρη ολοκλήρωση, οι δε ότι πρόκειται για ένα καμουφλαρισμένο ευρωσύνταγμα. Το βέβαιο είναι ότι αυτή η Συνθήκη διαφυλάσσει την εθνική ταυτότητα και διατηρεί τον διακυβερνητισμό στα ζητήματα ΚΕΠΠΑ, αναιρώντας τις προοπτικές δημιουργίας ενός υπερκράτους. Αφήνεται όμως περιθώριο διμερούς σύσφιξης σχέσεων σε διάφορους τομείς ευρωπαϊκής συνεργασίας και επιτρέπει την περαιτέρω διεύρυνση της ΕΕ (Κοινοβούλιο, σ.7).
            Είναι διακριτό ότι μετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας, οι παράγοντες εκείνοι που προωθούν το μεγαλύτερο συντονισμό των εθνικών πολιτικών και τη χάραξη κοινής στρατηγικής στα εξωτερικά και την άμυνα, αναπτερώθηκαν. Η Συνθήκη της Λισαβόνας θεσμοποίησε στο πρόσωπο του Ύπατου την εξωτερική εκπροσώπηση στοχεύοντας στον συντονισμό όλων των πολιτικών που επηρεάζουν τις εξωτερικές υποθέσεις (ασφάλεια, άμυνα, εμπόριο, ενίσχυση ανάπτυξης). Ταυτόχρονα βελτίωσε τη λειτουργία της πολιτικής ασφάλειας και άμυνας, ενώ με τη ‘διαρθρωμένη’ συνεργασία επιτρέπει σε όσους μπορούν ή ήδη έχουν οργανωθεί (πχ. Eurocorps) να νομιμοποιήσουν τη δράση τους. Τέλος, οι ρήτρες αμοιβαίας συνδρομής αποτελούν το ελάχιστο πνεύμα αλληλεγγύης που απαιτεί ένα σύνθετο οικοδόμημα διαφορετικών πολιτικών. (Μούσης, 2008, κεφ.8,3).

ΑΝΤΙ ΕΠΙΛΟΓΟΥ: ΤΟ ΑΒΕΒΑΙΟ ΜΕΛΛΟΝ ΤΗΣ ΚΟΙΝΗΣ ΕΞΩΤΕΡΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΤΗΣ ΕΕ

            Για τους περισσότερους η Συνθήκη της Λισαβόνας δεν ήταν αντάξια των προσδοκιών και σε πολλά κρίσιμα θέματα μοιάζει με τις προγενέστερες Συνθήκες, ακροβατώντας σε επιλεκτικούς συμβιβασμούς που σε πολλές περιπτώσεις ενδυνάμωσαν τις εθνικές κυβερνήσεις. Σίγουρα δεν αποτέλεσε τομή όπως η αντίστοιχη του Μάαστριχτ, που εγκαθίδρυσε την ΟΝΕ και μετέφερε κρίσιμες εθνικές εξουσίες σε υπερεθνικούς θεσμούς. Δεν πρέπει όμως να ξεχνάμε ότι η οικονομική λειτουργία είναι η κατεξοχήν συνειδητοποιημένη κεντρική στρατηγική επιλογή, για εφαρμογή της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και της περεταίρω διάχυσης της.
            Ο τομέας Εξωτερικών και Άμυνας υπήρξε διαχρονικά ένας ευαίσθητος για τα έθνη και την ΕΕ τομέας, όπου οι πρωτοβουλίες υπήρξαν πάντα διακριτικές και οι παρεμβάσεις σχεδόν χειρουργικά λεπτές. Αυτό οφείλεται στο ότι οι διαφορετικές εθνικές προτιμήσεις στα θέματα εξωτερικής πολιτικής και άμυνας, ουσιαστικά θέτουν όρια στην αποτελεσματικότητα της υλοποίησης των αποφάσεων της ΕΕ. Είναι λοιπόν φυσικό οι έως τώρα ρυθμίσεις που αφορούν την ΚΕΠΠΑ, να έχουν γίνει με τρόπο που να μην πλήττει την διακυβερνητική φιλοσοφία των κρατών για τα θέματα εξωτερικών-άμυνας.
            Γι’ αυτό με τη Μεταρρυθμιστική Συνθήκη δίνεται έμφαση στις εθνικές διπλωματικές πρωτοβουλίες των μεγάλων κρατών υπό την κάλυψη της ΕΕ. Χαρακτηριστικό είναι ότι η ΚΕΠΠΑ είναι ο τομέας ενισχυμένης συνεργασίας που εξαιρείται από την απαίτηση ομοφωνίας στο Συμβούλιο. Επίσης, τα μέλη μιας συνεργασίας έχουν το δικαίωμα να αρνηθούν σε ένα άλλο μέλος τη μελλοντική συμμετοχή του στην αρχική ομάδα.
            Αυτό σε συνδυασμό με το γεγονός ότι η υλοποίηση μιας τέτοιας συνεργασίας στο στρατιωτικό τομέα απαιτεί αυξημένη συνεισφορά σε πολυεθνικές δυνάμεις, συμμετοχή σε εξοπλιστικά προγράμματα, οργάνωση ειδικών δυνάμεων ταχείας δράσης και προπάντων οικονομική και υλικοτεχνική υποστήριξη των πολυεθνικών υποδομών, καθιστά μια τέτοια συνεργασία δύσκολη για τα μικρά και μεσαία κράτη-μέλη, ειδικά υπό τις παρούσες δύσκολες οικονομικές συγκυρίες. Δίνεται λοιπόν η εντύπωση ότι μάλλον πρόκειται για μια ρύθμιση που ενισχύει τη θέση των μεγάλων κρατών που ήδη έχουν ισχυρή στρατιωτική παρουσία (Καζάκος, 2007, σ.16).
            Υπονοείται επίσης μετά τη Λισαβόνα, ότι ο ορισμός του Ύπατου Εκπροσώπου ως Αντιπροέδρου της Επιτροπής και η υποστήριξή του από μια Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης, βοηθά στην αποτελεσματικότερη λειτουργία της ΕΕ σε παγκόσμιο επίπεδο, ενεργοποιώντας τις διπλωματικές, στρατιωτικές και διοικητικές της αρετές. Όμως η εκπροσώπηση στα εξωτερικά από τον Ύπατο Εκπρόσωπο, δεν εγγυάται ότι η άσκηση της εξωτερικής πολιτικής είναι αποτελεσματικότερη, ούτε ότι τα κράτη-μέλη δεν θα συνεχίσουν να σκέφτονται ‘εθνικά’ αλλά ‘ευρωπαϊκά’ στα εξωτερικά ζητήματα.
            Η ελεγχόμενη πρόοδος στη στρατιωτική συνεργασία που προωθείται με τη Συνθήκη της Λισαβόνας δεν υποσκελίζει τα λεπτά όρια που θέτουν οι διαφορετικές εθνικές στρατηγικές. Αυτό όμως εγείρει ταυτόχρονα ερωτήματα για το κατά πόσο μπορεί η ΕΕ μέσα από αυτές τις δομές να ανταποκριθεί σε απαιτήσεις δράσης, που θα επιβάλλονται από επείγουσες και δραματικές επιδεινώσεις των διεθνών συνθηκών, είτε σε επίπεδο συρράξεων ή λόγω τρομοκρατικών ενεργειών μεγάλης κλίμακας (Καζάκος, 2007, σ.15).
            Έως και σήμερα, η κοινή εξωτερική πολιτική παραμένει κοινή μόνο κατ’ όνομα αφού δεν υπάρχει ενιαία φωνή, κάτι που φαίνεται από την αντιμετώπιση διάφορων διεθνών κρίσεων (πχ. Ιράκ). Επιπλέον, η στρατιωτική ισχύς στις μέρες μας δεν θεωρείται η κύρια μέθοδος διεθνούς επιρροής, όμως μια εξωτερική πολιτική που δεν έχει την στρατιωτική ισχύ να επιβληθεί (έστω αποτρεπτικά), δεν θεωρείται διεθνώς υπολογίσιμη. Σε κάθε περίπτωση η ΕΕ για να πρωταγωνιστήσει, πρέπει να εκμεταλλευτεί τα ‘όπλα’ που με τόση επιτυχία έχει αποκτήσει όλα αυτά τα χρόνια της εξέλιξής της, δηλαδή τη θέση της στο παγκόσμιο εμπορικό και οικονομικό σκηνικό, όπου εμφανίζεται ως προνομιακός συνομιλητής και οικονομικός χορηγός πολλών τρίτων χωρών.
     

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

• ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, Η Μεταρρυθμιστική Συνθήκη, ΓΡΑΦΕΙΟ ΕΝΗΜΕΡΩΣΗΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ, Διαθέσιμο στην ηλεκτρονική διεύθυνση: http://www.europarl.gr/ressource/static/files/press_notes_pdf/trmod.pdf
• ΚΑΖΑΚΟΣ, Π. (2007), ‘Η ΕΕ μετά τη Μεταρρυθμιστική Συνθήκη. Μια πρώτη κριτική ανάλυση των νέων ρυθμίσεων’, στο Ευρωπαϊκές Εξελίξεις, τεύχος 35, Δεκέμβριος 2007, Εκδόσεις Εργαστηρίου Ευρωπαϊκής Ενοποίησης και Πολιτικής. Διαθέσιμο στην ηλεκτρονική διεύθυνση: http://eeep.pspa.uoa.gr/newsletter35gr.pdf
• ΛΑΒΔΑΣ, Κ. (2002), Ευρωπαϊκά Ιδεολογικά Ρεύματα κατά το Β Μισό του 20^ου αι. και τη Μετα-Σοβιετική Περίοδο, Εκδόσεις ΕΑΠ, Πάτρα.
• ΛΕΟΝΤΙΔΟΥ, Λ. και λοιποί (2008), Η Ευρωπαϊκή Ένωση την Αυγή της Τρίτης Χιλιετίας: Θεσμοί, Οργάνωση και Πολιτικές, Πάτρα, Εκδόσεις ΕΑΠ.
• ΜΑΝΤΑ, Δ., ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, Σ. και ΣΑΚΕΛΛΑΡΟΠΟΥΛΟΣ, Σ. (2005), Εναλλακτικό Διδακτικό Υλικό (ΕΔΥ) CD-ROM,  Κεφ. 2, Πάτρα, Εκδόσεις ΕΑΠ.
• ΜΟΥΣΗΣ, Ν. (2008), Ευρωπαϊκή Ένωση: Δίκαιο-Οικονομία-Πολιτική, 12^η έκδοση, Αθήνα, Εκδόσεις Παπαζήση. Διαθέσιμο στην ηλεκτρονική διεύθυνση: http://www.europedia.moussis.eu/books/Book_2/
• ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΙΔΗΣ, Θ. (2010), Από την Ευρωπαϊκή Ιδέα στην Ευρωπαϊκή Ένωση: Η Ιστορική Διάσταση του Ευρωπαϊκού Εγχειρήματος 1923-2004, 4^η έκδοση, Αθήνα, Εκδόσεις Ι. Σιδέρης.

 

© ΙΖ 2011